Het afgelopen jaar heb ik het genoegen gehad om programmamanager te zijn voor een ambitieus “bottom up” initiatief voor uitwisseling en –hergebruik van bodemgegevens (keteninformatisering) van overheid en netbeheerders. Er waren veel partijen betrokken zoals gemeenten en provincies maar ook tientallen (semi)private bedrijven. Op het moment van het schrijven van deze post is het programma tijdelijk gestopt: de opdrachtgevers zijn op zoek naar een manier om financiering en deelname weer vlot te krijgen. In deze blog reflecteer ik kort op de gebeurtenissen en hoe aanvullende maatregelen dit programma – en andere soortgelijke programma’s – kan helpen.
Baten en lasten
Het nut van het programma voor de deelnemers was zowel financieel als kwalitatief van aard. Inefficiëntie in werkprocessen, onnodige kosten en een betere informatiepositie waren de belangrijkste drijfveren om met dit initiatief te starten. Voor de overheid waren de financiële baten bescheiden, voor de (semi)private bedrijven waren deze juist doorslaggevend. De bijdrage in de kosten was daarom proportioneel met de financiële baten verdeeld. Alleen voor 2016 waren er middelen voor de programmaorganisatie beschikbaar. Deelname was vrijwillig, er was geen wettelijke eis. Kenmerkend voor het initiatief is dat de baten voor de een afhangen van de deelname door de anderen, het zogeheten netwerkeffect. Ander kenmerk is dat het neerzetten van een gemeenschappelijk platform en bijpassende organisatie en beheer slechts een deel van de lasten is. Elke deelnemende partij moet ook investeren in de benodigde verandering in de eigen organisatie en systemen.
Besturing van het programma
Het programma werd bestuurd door een programmaboard waarin al deze partijen een vertegenwoordiging hadden. Deze vertegenwoordigers brengen de kennis, ervaring en het gezichtspunt in van hun achterban. Binnen bepaalde randvoorwaarden kan de programmaboard beslissen over koers en inhoud van het programma. Waar deze programmaboard niet over gaat zijn de investeringen die nodig zijn bij elk van de deelnemende organisaties, tenslotte zijn deze autonoom en is deelname vrijwillig. Waar deze programmaboard ook niet over kan beslissen zijn de benodigde middelen ter financiering van het programma. Voor een belangrijk deel moeten deze namelijk opgehaald worden bij diezelfde deelnemende partijen. Door de pluriformiteit en autonomie van de deelnemers ontbreekt een eenduidige programmaopdrachtgever.
De wal keert het schip
Lange tijd leverde bovengenoemde situatie geen probleem op. Velen onderschreven het doel van het programma gesterkt door een verder uitgewerkte positieve business case voor de keten. Er werd goede voortgang gemaakt in samenwerking met een deel van de belanghebbenden. Het werd steeds duidelijker hoe de gegevensuitwisseling en het benodigde platform eruit ging zien. Ook de besturing (governance) van het samenwerkingsverband kreeg nader vorm. Wat ook duidelijker werd is het bedrag dat nodig was voor daadwerkelijke realisatie (hoger dan initieel verwacht) en de periode waarvoor financiële middelen werden gevraagd (langer dan verwacht). Ook ontstond er aarzeling over deelname, partijen spraken expliciet uit dat “de business case voor hun niet werkt” versterkt door de indruk dat anderen er wellicht hetzelfde in stonden. Door het eerder genoemde netwerkeffect werd het vooruitzicht daardoor ongunstiger, vertrouwen in de samenwerking brokkelde af. Deze vicieuze cirkel kon door de programmaboard niet worden doorbroken. Tijdige financiering voor 2017 en verder bleef uit en het programma pauzeert nu terwijl de opdrachtgevers zoeken naar een oplossing. Feitelijk is er sprake van een impasse, er is niet tot een besluit gekomen, noch positief noch negatief.
Inrichten besluitvorming buiten de programmaorganisatie
Uiteraard zijn er vele factoren die bepalend zijn voor de ontstane situatie. De autonomie van de individuele partijen (geen verplichting, het is een “bottom up” initiatief) in combinatie met het ontbreken van een communicatie- en besluitvormingsstructuur waarmee met mandaat namens “alle partijen” kan worden besloten is m.i. de achilleshiel. In de programmaboard is dit niet op te lossen: het zou heel vreemd zijn dat op één onderwerp (het programma) er dwars op de bestaande afstemmings- en besluitvormingsstructuren een kleine delegatie bindend kan beslissen voor heel veel belanghebbenden. Het probleem moet dus opgelost worden bij de deelnemende partijen zelf, georganiseerd per doelgroep/achterban op basis van een overeengekomen proces en besluitvormingsmodel (unaniem, meerderheid, etc.). Bestaande koepels, verenigingen, werkgroepen en dergelijke waarin nu ook beleidsmatig wordt afgestemd en besloten spelen hierin een belangrijke rol.
Hoewel de inhoudelijke dilemma’s voor dit programma al vroeg waren onderkend is de consequentie van de ontbrekende besluitvormingsstructuur door de leden van de programmaboard te laat onderkend. Het gesprek over de dilemma’s blijft daardoor in een relatief kleine groep hangen, het duurt te lang om voortgang te bereiken, er ontstaat ruimte voor twijfel en op een gegeven moment is het te laat voor een tijdige oplossing.
De leden van een programmaboard moeten de mogelijkheid hebben om terug te vallen op een duidelijk besluitvormingsproces bij hun achterban dat voldoende snel aan te spreken is. Dat geeft ze meer gezag in de programmaboard en (zelf)vertrouwen dat ze namens hun doelgroep handelen. Mijn advies is dan ook om bij oprichting van een programmaorganisatie voor een vergelijkbaar initiatief – nog voordat zich een concreet probleem voordoet – ook de besluitvormingsprocessen te identificeren of in te richten die nodig zijn om verschillen van inzicht bij de achterban tot besluitvorming te brengen. Deze besluitvormingsprocessen (en de eisen die ze aan de programmaboard stellen) moeten voor alle typen belanghebbenden bij de programmaboard bekend zijn. Een programmaboard kan dan waar nodig een gemeenschappelijke probleemstelling en oplossingsrichting formuleren dat voldoet aan de criteria voor besluitvorming. De leden van de programmaboard kunnen deze dan ter advies en besluitvorming aan de eigen achterban voorleggen volgens een bekend proces en bekende tijdlijnen. Dan nog steeds kan een programma beëindigd worden, maar dat is dan het gevolg van een besluit en niet iets dat men overkomt.
Geen uniek probleem
Het geschetste dilemma speelt voor meer keten-/netwerkinnovaties (al dan niet met ICT) een rol. Gezien de voortdurende decentralisaties bij de overheid zal samenwerking in ketens en netwerken binnen de overheid en met marktpartijen alleen maar toenemen en daarmee ook het belang van een oplossing. De belangrijkste uitdaging daarbij is om tot een werkwijze te komen die aansluit bij de snelheid en daadkracht die dit soort programma’s vereist.