Communicatie tussen burgers en overheid vindt steeds vaker digitaal plaats. In dit verband zijn er drie (nieuwe) wetten in het leven geroepen: de Wet modernisering elektronisch bestuurlijk (hierna: ‘de Wmebv’); de Wet elektronische publicaties (‘de Wep’) en de Wet digitale overheid (‘de Wdo’). Het doel van deze wetgeving is om de veiligheid, toegankelijkheid en transparantie van een digitale overheid te waarborgen. De implementatie van deze wetgeving brengt ook de nodige risico’s en knelpunten mee. Bestuursorganen doen er dan ook goed aan om zich af te vragen welke werkprocessen er door deze nieuwe wetgeving geraakt worden en wat hiervan de gevolgen zijn. In deze bijdrage sta ik daarom stil bij de belangrijkste verplichtingen en praktische implicaties voor bestuursorganen. Ook licht ik enkele maatschappelijke dilemma’s toe die met deze – zo niet elke – vorm van digitalisering gepaard gaan.
I. Recht op digitale communicatie – Wmebv | Inwerkingtreding (vermoedelijk) 1 januari 2023
Vanwege de vele technologische en maatschappelijke ontwikkelingen die zich hebben voorgedaan is er een specifieke behoefte ontstaan om de regels over elektronisch bestuurlijk verkeer te moderniseren. Met name als het gaat om mogelijkheden van verkeer via de elektronische weg, zijn er tal van opties bijgekomen. Vanuit het perspectief van overheden biedt dit kansen als het gaat om het bevorderen van de doelmatigheid van de verwerking van gegevens, vermindering van administratieve lasten en het verbeteren van het gebruiksgemak voor burgers. Dit betekent ook dat van bestuursorganen wordt verwacht dat zij langs elektronische weg bereikbaar zijn. Voor de goede orde merk ik op dat het hier gaat om bestuursorganen in de zin van artikel 1:1 van de Awb. Dit betekent dat naast de centrale overheid, ook provincies, waterschappen en gemeenten onder de reikwijdte deze wetgeving vallen.
Formele berichtgeving
In het kader van elektronische bereikbaarheid is de Wmebv alleen van toepassing op ‘formele berichtgeving’. Kort samengevat zijn dit berichten die wettelijk zijn voorgeschreven of die officieel deel uitmaken van een procedure over een besluit of een klacht. Het uitgangspunt van de Wmebv is dat er sprake moet zijn van formele berichtgeving, zowel in- als uitgaand. Verder moet het gaan om een bericht dat tot een of meer geadresseerden is gericht. Informele communicatie, zoals bijvoorbeeld burgerbrieven of algemene vragen worden dan ook buiten beschouwing gelaten. In figuur 1 volgt een overzicht (niet uitputtend) met concrete voorbeelden van in- en uitgaande formele berichtgeving waar bestuursorganen rekening mee moeten houden. Met name de categorie ‘besluiten’ verdient extra aandacht, omdat besluiten ook onder de scope van de Wep kunnen vallen.
Digitaal loket
De belangrijkste verplichting uit de Wmebv voor bestuursorganen is dat burgers en bedrijven het recht hebben om digitaal met de overheid te communiceren. Daarnaast moeten ook niet-digitale kanalen beschikbaar blijven, tenzij de wetgever hier expliciet van afwijkt. Bestuursorganen dienen het op een door hun bepaalde wijze mogelijk te maken om elektronisch berichten van burgers te ontvangen. Deze verplichting komt tot uiting in de vorm van een digitaal loket waar bestuursorganen o.a. de log-gegevens vastleggen. Op die manier biedt het bestuursorgaan de burger het recht om digitaal te communiceren en voldoet het tegelijk aan de bewijslast met betrekking tot verzonden en ontvangen berichten bij gebruik van een systeem hiervoor.[1]
II. Transparante besluitvorming – Wep | Inwerkingtreding 1 juli 2021 | implementatietermijn 1 jaar
Zoals gezegd hebben besluiten vooralsnog een bijzondere plek in de Wep gekregen. Zo heeft de Wep als doel om de toegankelijkheid van (voorgenomen) overheidsbesluiten te vergroten door burgers digitaal te informeren over besluiten die invloed hebben op hun leefomgeving.
Officiële bekendmaking
De Wep verplicht bestuursorganen om alle wettelijk voorgeschreven bekendmakingen, mededelingen en kennisgevingen van (voorgenomen) besluiten die niet tot een of meer belanghebbenden zijn gericht, in het officiële elektronisch publicatieblad te doen. Elektronische bekendmaking van besluiten van algemene strekking is noodzakelijk voor de inwerkingtreding van de genomen besluiten. Als dat niet plaats vindt, zal het besluit geen rechtskracht verkrijgen. Voor veel bestuursorganen is dit niet nieuw, want er wordt al veel op www.officielebekendmakingen.nl gepubliceerd. Met name vanuit de centrale overheid. Gemeenten die nog gebruik maken van traditionele huis-aan-huisbladen voor de bekendmaking van besluiten dienen hier acht op te slaan.
Daarnaast wordt per 1 januari 2023 ook digitale terinzagelegging op grond van de Wep verplicht. Documenten die ter kennisgeving of mededeling vooralsnog fysiek ter inzage worden gelegd moeten vanaf dat moment (ook) digitaal ter inzage worden gelegd. Naar verwachting moeten documenten die als bijlage worden geüpload bij een besluit ook fysiek ter inzage worden gelegd om aan het criteria terinzagelegging te voldoen. Op die manier beoogt de wetgever om ook gedurende het totstandkomingsproces van beleid en wet- en regelgeving de transparantie te vergroten. De nadruk ligt dus niet langer louter op de output.
III. Een betrouwbare digitale overheid – Wdo | Inwerkingtreding (vermoedelijk): 1 januari 2023
Naast het recht op digitale communicatie en de (digitale) publicatieplicht, stelt de Wdo dat digitale communicatie tussen overheid en burger op het juiste betrouwbaarheidsniveau plaats moet vinden. Bestuursorganen zijn in dit verband verplicht om betrouwbare communicatie te faciliteren. Onderdeel hiervan is dat bestuursorganen voor alle door haar geleverde diensten zelf vaststelt wat de gevoeligheid ervan is (bijvoorbeeld ‘substantieel’ of ‘hoog’). Op basis hiervan wordt vervolgens bepaald welke eisen aan de toegang tot die dienstverlening moeten worden gesteld. De criteria hiervoor zijn uitgewerkt in de ‘Regeling Betrouwbaarheidsniveaus authenticatie elektronische dienstverlening’.[2]
Om toegang op het juiste beveiligingsniveau mogelijk te maken kunnen zij zich laten ondersteunen door externe routerings- of ontzorgingsdiensten. Daar komt bij dat bestuursorganen een acceptatieplicht hebben voor toegelaten inlogmiddelen, dat zij hun informatiebeveiliging op orde moeten hebben en dat zij meebetalen voor het gebruik van inlogmiddelen door burgers. Auditrapporten moeten ervoor zorgen dat bestuursorganen zich ook daadwerkelijk (aantoonbaar) aan voornoemde verplichtingen houden.
Open source
Het uitgangspunt van het kabinet bij de invulling van de digitale infrastructuur is ‘open tenzij’.[3] Dit wil zeggen dat bestuursorganen hun broncode openbaar moeten maken tenzij er gegronde redenen zijn om dit niet te doen. De regering is voornemens om dit voornemen ook in de Wdo terug te laten komen door zoveel mogelijk in te zetten op het gebruik van open source. In ruime zin komt dit neer op software waarvan je de code vrij kunt inzien, bewerken en hergebruiken.[4]
Slot
De komst van het recht op digitale communicatie met de overheid lijkt een zekerheid, temeer omdat dit al grotendeels plaatsvindt. Dit geldt ook voor de digitale publicatie van besluiten. Ondanks dat de Wmebv en de Wdo formeel nog niet zijn goedgekeurd, is wel duidelijk dat er voor bestuursorganen werk aan de winkel is. Bestuursorganen op zowel centraal als decentraal niveau doen er dan ook goed aan om tijdig een inschatting te maken welke werkprocessen door deze nieuwe wetgeving geraakt worden en wat hiervan de gevolgen zijn.
[1] Een heikel punt als het gaat om een recht op digitale communicatie is dat de papieren weg voor mensen met een gebrek aan kennis en/of digitale middelen onvoldoende wordt geborgd, aldus de Eerste Kamer. Dit kan er mogelijk toe leiden dat er speciaal voor deze doelgroep een recht op papieren communicatie komt. Dat het recht op digitale communicatie er gaat komen lijkt zeker, maar de exacte invulling hiervan laat nog even op zich wachten. Zie ook https://www.eerstekamer.nl/9370000/1/j9vvkfvj6b325az/vltzoyjp2xxu/f=y.pdf.
[2] Zie beleidsbrief uit 2020 over het vrijgeven van broncode: https://www.internetconsultatie.nl/1792.
[3] Zie https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2020/04/17/kamerbrief-inzake-vrijgeven-broncode-overheidssoftware.
[4] Op dit moment is echter onduidelijk in hoeverre de veiligheid en effectiviteit van open source kan worden gewaarborgd, aldus de Eerste Kamer. Zie hiervoor https://www.eerstekamer.nl/9370000/1/j9vvkfvj6b325az/vlv8bpsbwgt3/f=y.pdf.